Acerca de la reforma agraria y el minifundio
La tierra, es un bien preexistente, no elaborado por el hombre, pertenece por lo tanto a la humanidad. La tierra adquiere su verdadero sentido cuando produce mediante la acción humana sobre ella mediante una serie de actividades que van desde la mera recolección de sus frutos, su extracción, hasta la transformación fabril de ellos. La producción extractiva de mayor volumen y complejidad es la agricultura. En ella, la tierra cumple una indispensable, fundamental y definitiva función social, cual es la producción de alimentos.
La tierra y su función en las sociedades.
Hay muchas razones que sustentan y explican la función social de la tierra: De orden jurídico, regular la convivencia social; de orden económico, proteger las fuentes alimenticias y asegurar el aumento racional de la producción agropecuaria; en el orden social, asegurar la existencia de fuentes de trabajo para el campesino para que este se conserve en su medio natural; de orden político respeto a los derechos del campesino y sentar las bases para la democratización de la propiedad territorial (1).
Los efectos de este principio pueden advertirse en diferentes situaciones: es en virtud del principio de función social de la tierra que el Estado dicta una serie de medidas para factibilizarlo; así cuando se impone al agricultor sembrar un determinado tipo de cultivo, preferentemente alimenticio en la totalidad de una explotación o en parte de ella. Cuando el propietario es incapaz de cultivar la tierra que posee, en toda su extensión y en forma intensiva, y mantiene tierras incultas y mal trabajadas y las autoridades las confiscan o expropian para darlas a quienes si pueden hacerlas producir eficientemente. Cuando se establecen empresas agrícolas cuyos métodos y técnica aparejada con la consiguiente ayuda gubernamental van a beneficiar directamente a la comunidad en la que se establece, e indirectamente a la colectividad toda; cuando se gana para el cultivo tierras inexplotadas e incultas por diferentes medios acrecentando áreas para la producción agrícola; cuando se reordena la existencia de muy pequeñas extensiones de tierra labrantía; etc.
La Política rural
Un conjunto de decisiones políticas que todo Estado debe asumir en todo tiempo se engloba en lo que algunos analistas denominan como “política rural” la misma que puede ser conceptuada como aquella parte o aspecto de la Política General de Desarrollo Económico-social del Estado-Nación destinada a dirigir la acción política del Estado hacia la mejora global y sustantiva de las condiciones de vida y de trabajo de la población rural, en general y de desarrollo en el sector agrario en particular.
Ese alto cometido puede conseguirse mediante la ejecución de reformas en algunos aspectos de la realidad agraria, el fomento de mayores niveles de producción y productividad, el impulso de proyectos de ampliación de frontera agrícola y de infraestructura de riego, distribución de los productos que ofrece el campo, sustentación de precios, regulación del mercado e impulso a proyectos de inversión pública y privada propios de este sector de actividades.
Las reformas en el agro significan cambios que deben ser fundamentales y suponen situaciones anteriores prexistentes que se consideran injustas que deben ser cambiadas por otras más justas.
La Reforma Agraria: Antecedentes
Durante el siglo pasado, especialmente desde poco antes de la década de los años 30, gobierno de Luis Sánchez Cerro, hasta la década de los años 60 y poco más, primer gobierno de Fernando Belaúnde Terry, la sola mención de los términos “Reforma Agraria” y “planificación”, era suficiente motivo para que se calificara de “comunista” a quien las usaba. Hoy están en boca de todos, aún en la de los más calificados “reaccionarios”, entendidos estos como” las personas o grupos, incluso movimientos, que tienden a contrarrestar o anular una evolución progresista con el propósito de defender una situación anacrónica o que no se ajustan ya a la realidad social, o con propósito de volver a aquella situación que ya había sido superada” (2).
Por los años 40, el gobierno de don Manuel Prado, conocido por esa mentalidad reaccionaria, se dio el lujo de nominar una Comisión para que estudie la realidad del agro peruano y plantee bases para su reforma; y, para sarcasmo -al decir de Carlos Malpica- puso al frente de ella al más calificado representante del latifundismo en el Perú: Pedro Beltrán Espantoso, a quien el periodismo cunda motejaba como “Señor de los Mil Agros”.
El agro peruano tantas veces pospuesto y olvidado, fue puesto en el tapete durante la década del sesenta, por muchas razones económicas, sociales y políticas, entre otras, por la agudización de la lucha política que ha acelerado procesos de cambio social.
“Planificación”, dio lugar por esos años en nuestro país a un largo debate, donde se arguyeron razones políticas y aún semánticas. Luego, poco a poco, tuvo que ser aceptada y aún legalizada, hasta que durante el gobierno de Velasco se institucionalizó un sistema de planificación estatal a cuya cabeza estaba el Instituto Nacional de Planificación INP. Pero la tormenta neoliberal globalista que irrumpió con Fujimori y los criollos Chicago Boys arrasó con ese sistema. Como no hay ni puede haber organismo estatal o privado que prescinda del planeamiento como función innata de su vida institucional, los gobiernos post Fujimori a regañadientes instituyeron el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, encabezado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico CEPLAN, organismo público que poco suena y nunca truena.
“Reforma agraria” y “planificación” eran palabras que infundían temor entre las clases dominantes; creían que todo el sistema económico y social de que disfrutaban (y aún disfrutan) iba a romperse. Pero llegó el proceso de cambios estructurales liderado por el gobierno de Velasco Alvarado y desde entonces los vocablos en mención se socializaron y ganaron legitimidad.
El diario derechista El Comercio señala que “La reforma agraria implementada entre 1969 y 1980 significó la expropiación de 10,5 millones de hectáreas, equivalentes al 56% de la superficie agrícola, según un informe del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). En ese período, las haciendas se convirtieron en aproximadamente 1.200 empresas asociativas o cooperativas” (3).
¿Segunda Reforma agraria?
Es muy común referir que la reforma velasquista había quedado trunca, inconclusa. Por esa razón muchos políticos de hoy especialmente de la vertientes izquierdistas y progresistas hablan de la necesidad de una “Segunda Reforma Agraria”. Así lo hace el actual gobierno de Pedro Castillo, aunque manteniendo difuso el contenido de esa postulación programática y siendo dificultoso distinguir o precisar en su acción política lo que se hace y lo que no se hace al respecto.
La transformación positiva de la actividad agraria, es decir aquella que sea beneficiosa para las mayorías poblacionales, es combatida por los intereses dominantes a los que voluntaria o involuntariamente se prestan los poderes públicos, sectores adictos al propio ejecutivo y al parlamento, demorando, desvirtuando, posponiendo proyectos, acciones y medidas, recortando partidas presupuestarias, en fin, incumpliendo promesas electorales.
La Reforma Agraria
Como parte integrante de la Política Rural toda Reforma Agraria tiene como objetivo abolir caducas y antieconómicas formas de tenencia de la tierra y relaciones de servidumbre, así como permitir a la población agrícola activa la accesibilidad a recursos productivos como la tierra, el agua y el capital.
En la derogada Ley 15037 dictada en el primer gobierno belaundista, se define a la Reforma Agraria, como “un proceso integral, pacífico y democrático destinado a transformar la estructura agraria del país y a facilitar el desarrollo económico y social de la nación, mediante la sustitución del régimen de latifundio y minifundio, por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra, que eleve la producción y la productividad de ella…”
En el Decreto Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria aprobada durante los primeros tramos del “Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada” (y también derogada por Ley Nº 26505 de 1995) se la define como “…un proceso integral y un instrumento de transformación de la estructura agraria del país, destinado a sustituir los regímenes del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra, que contribuya al desarrollo social y económico de la Nación, mediante la creación de un ordenamiento agrario que garantice la justicia social en el campo y aumente la producción y la productividad del sector agropecuario, elevando y asegurando los ingresos de los campesinos para que la tierra constituya, para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su bienestar y garantía de su dignidad y libertad” y añade seguidamente que “La Reforma Agraria como instrumento transformador formará parte de la política nacional de desarrollo y estará íntimamente relacionada con las acciones planificadas del Estado en otros campos esenciales para la promoción de las poblaciones rurales del país”.
La frase “haga que la tierra constituye para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su dignidad y libertad”, que aparece en ambas definiciones es copia de la parte pertinente de la “Declaración de Punta del Este” que se dictó en la Conferencia del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) en 1961.
Extractamos de esas definiciones la mención al latifundio y al minifundio que deben ser sustituidos por un “sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra”.
El latifundio
La posesión y el uso de la tierra ha sido desde tiempo inmemorial de máxima importancia para todo el sistema económico y político, y de hecho es la base para toda organización social.
La tierra es un objeto de trabajo, un producto de la naturaleza sobre la que recae la acción del hombre y su papel básico -como ya se dijo- es la producción de alimentos. Las condiciones socio jurídicas bajo las cuales se hace producir, determinan diferentes clases de relaciones entre los hombres.
La tierra ha sido siempre un bien apetecido, de ahí que las relaciones entre el hombre y la tierra y las relaciones entre los hombres en referencia a la tierra, han originado doctrinas, teorías, sistemas etc., tendientes en algunos casos a estructurar principios económicos, políticos y sociales para su mejor y más justo aprovechamiento.
La tenencia de la tierra en las sociedades organizadas en Estado se ha clasificado comúnmente de acuerdo con su extensión y relaciones humanas que le son inherentes, en la gran propiedad, la mediana propiedad y la pequeña propiedad.
La gran propiedad, más conocida como latifundio, se caracteriza por la alta concentración de la tierra en pocas manos, capitalizada diferencialmente y signada por la existencia de una suerte de proletariado rural compuesto por asalariados o por trabajadores que prestan servicios a los propietarios bajo diversas modalidades de servidumbre.
En el Perú la gran propiedad latifundista, calificada como feudal o semifeudal y que campeaba en el agro serrano, desapareció con la reforma agraria implementada en tiempos del presidente Velasco. En la costa, sobre la base de antiguas “haciendas azucareras” del norte, inicialmente expropiadas y luego cooperativizadas, ha emergido un neolatifundismo de corte capitalista agroindustrial. Su permanencia estará sujeta a los desarrollos futuros de la política nacional.
El minifundio
Respecto al latifundio se ha escrito mucho, puede decirle que hay abundante literatura al respecto, pero en cuanto al minifundio, el interés de los estudiosos no ha sido igual, pues se ha tratado, investigado y publicado muchísimo más sobre el latifundio que sobre el minifundio; ello tal vez porque aquel denotaba con mayores caracteres las injusticias de un régimen que ocasiona sentidos malestares sociales.
El otro gran defecto en la realidad de la tenencia de la tierra en el Perú es pues el minifundio, consistente en la excesiva fragmentación de la propiedad rural en diminutas parcelas en manos de la inmensa mayoría campesina, que hacen que los pequeños propietarios en la mayor parte de casos apenas si llegan a la economía de subsistencia.
El minifundio también es llamado “parvifundio” o ‘microfundio”. Pérez Llana, lo define como “la parcela insuficiente que no logra constituir una unidad económica. Aquí la tierra no llega a absorber la plena capacidad de trabajo de la familia, hay poca o nula capitalización y escasa productividad. El origen del minifundio esta de preferencia en la excesiva división de la tierra generalmente por particiones hereditarias” (4).
El trabajo en pequeñas parcelas no solo provoca un despilfarro en la fuerza de trabajo, sino que a la par no satisface las mínimas necesidades de la familia productora. Desde el punto de vista social, como del económico, el minifundio es tan inconveniente como el latifundio y se considera que su eliminación mediante acciones de concentración parcelaria o de reordenamiento es más difícil que la parcelación de los grandes predios o latifundios.
En el Perú sucede que la tierra representa para los hombres y mujeres del campo, la mejor garantía de su seguridad y estabilidad económica. Por pequeña que sea, tiende a ser conservada, aunque sea subdividida casi siempre por herencia, generación tras generación, hasta en muchos lotes pequeños.
En la Sierra peruana y en partes del altiplano puneño circunlacustre, son tan pequeños que de hecho no proporcionan siquiera una seguridad marginal, al punto que los individuos económicamente activos se ven forzados a buscar fuentes suplementarias de ingresos en otras actividades tales como el comercio o el contrabando o la minería artesanal. Buscan también ingresos para sobrevivir en otras partes alejadas de sus pueblos, lo cual ocasiona migraciones permanentes y/o temporales. En este último caso, la chacra, el minifundio se convierte en una base de operaciones desde la que salen los miembros de la familia a las grandes ciudades y valles de la costa sirviendo de peones y de domésticos con el fin de contribuir en alguna forma al hogar de origen.
La excesiva subdivisión de la tierra y por lo tanto la existencia del minifundio es ciertamente el resultado de un defectuoso sistema de leyes y costumbres sucesorias. A ello se suma el crecimiento de la población rural a un ritmo mayor que el incremento del área de cultivo disponible. Además, está la falta de ocupaciones no agrícolas en las regiones de minifundio predominante.
Es claro que una reforma agraria en lo concerniente a la redistribución de la propiedad rural -que es la medida principal- no solamente debe procurar tierras a los campesinos que no la tienen, sino proporcionárselas a aquellos que los poseen en cantidad insuficiente.
La Política Rural del Estado debe atender con el mayor interés la necesidad de dictar acciones y medidas de real importancia para liquidar el minifundio y contrarrestar su difusión. A pesar de la evidencia de que el minifundio entorpece miserablemente el progreso de la agricultura empobreciendo los recursos naturales del país, no ha habido ni hay políticas serias y decididas para encarar el minifundio y su secuela notablemente antisocial.
Cierto es que la derogada ley de reforma agraria velasquista contiene normas susceptibles de ser rescatadas en una segunda reforma agraria, modificando el derecho sucesorio, de tal manera que un fundo que por distintos motivos alcance la magnitud de unidad económica familiar, pase la propiedad a uno solo de los herederos. Así lo ha contemplado la acotada Ley de Reforma Agraria en su artículo 98° en la que se establecía que “A partir de la fecha de promulgación de la presente ley, queda prohibida la partición de un predio rural en extensiones menores a las señaladas para la unidad agrícola familiar, las que en ningún caso serán inferiores a tres hectáreas. Por consiguiente, se consideran indivisibles para todos los efectos legales, los predios rústicos de una extensión superficial cuya partición dé como resultado una o más unidades con menos de tres hectáreas”. Complementariamente en el Art. 103° se condicionaban los juicios de división y partición al informe de la autoridad agraria para cautelar que la partición cumpla con lo establecido en el artículo anteriormente reseñado.
Las soluciones teórico-prácticas para afrontar los problemas que acarrea el minifundio, además de los procesos de concentración parcelaria y reordenamiento rural, están: el incremento de las áreas de cultivo sea mediante la habilitación de tierras incultas o sea por la expropiación de latifundios vecinos. Son medidas contributivas la creación de industrias en el lugar a fin de aliviar la dependencia de la población casi exclusiva del factor tierra y dar uso al exceso de mano de obra.
El Minifundio en el Perú y en Puno
Como puede apreciarse en el siguiente cuadro, del total de unidades agropecuarias con tierras que tenía el Perú en 2012 (según el IV Censo Agropecuario) cuyo total alcanzaba a 2 millones 213 mil 506 unidades agropecuarias, el 37.6% (es decir 831,843 unidades agropecuarias) tenían menos de 1 hectárea. De ese grupo de unidades menores a 1 ha. el 60.9% (es decir 507, 137 unidades agropecuarias) tenían solo 0.5 has o menos.
EL PINDel total de unidades agropecuarias con tierras que tenía Puno en 2012 (según el IV Censo Agropecuario), que alcanzaba a 212,215 unidades agropecuarias, casi el 40% (39.85%, es decir 84,582 unidades agropecuarias) tenían menos de 1 hectárea. De ese grupo de unidades menores a 1 ha. 74% (es decir 62,715) tenían solo 0.5 has o menos.
En ambos casos las cifras son elocuentes para la demostración de la gravedad del problema de minifundio, el mismo que demanda atención por parte de las autoridades competentes de consuno con las poblaciones que lo sufren.
Humberto Torres Giraldo, Geógrafo Dirección General de Aguas, Instituto Nacional de Recursos Naturales acota al respecto que “Después de la reforma agraria (1969-1974) y de un largo período posterior sin sistema formal de titulación y mercado de tierras, la agricultura peruana se volvió en gran parte una economía de parceleros, en la cual el 85% de los agricultores cuentan con menos de 10 hectáreas, predominando las unidades productivas con un área entre 3 y 10 hectáreas (33%). Existen 5,7 millones de predios rurales de los cuales figuran inscritos en registro públicos solamente un tercio (1,9 millones). El fraccionamiento de las parcelas en pequeños minifundios y su gran dispersión representan un límite a la eficiencia productiva al tiempo que eleva los costos generales y del transporte”.
Como encarar el problema del minifundio
Entre los publicistas y estudiosos peruanos se advierte que, respecto a la liquidación del minifundio, en la mayoría de los casos se plantea la necesidad de la concentración parcelaría, pero no hay un solo caso que pueda abordar el tema con la profundidad que su complejidad requiere, es decir, en el Perú la investigación científica, sobre este aspecto, de una manera pormenorizada y detallista, no se ha hecho. Ha sido la ley de Reforma Agraria de Velasco la que ha hecho que algunos técnicos economistas agrícolas, especialistas jurídicos y sociologistas, empiecen a abordarlo.
Tratadistas y estudiosos de la realidad agraria del Perú, han dejado expresadas sus preocupaciones por el minifundio. Vemos a tres de ellos.
César Guardia Mayorga, en su libro “La Reforma Agraria en el Perú”, expresa que uno de los objetivos inmediatos de toda reforma es la “gradual eliminación del minifundismo, mediante la integración de tierras hasta alcanzar la extensión de la pequeña propiedad y el fomento cooperativo”.
Luis de la Puente Uceda, en su tesis “La reforma del Agro Peruano”, plantea: “Será también otro objetivo de la reforma agraria, evitar y disminuir los peligros del minifundismo fomentando la organización cooperativa, estableciendo limitaciones a la pequeña propiedad que surja y procurando dentro lo posible el reagrupamiento de predios”.
Carlos Malpica en su “Guerra a muerte al latifundio” afirma que es objetivo -entre otros- de la reforma agraria “evitar los minifundios procurando el reagrupamiento de predios”.
El minifundio presenta dos problemáticas conexas. Por un lado, está la extrema división de la propiedad rural o minifundio propiamente dicho y de otro, la extrema dispersión de las parcelas perteneciente a una familia propietaria dentro de un área más amplia de minifundios. Ambos aspectos tienen un tratamiento principista en la legislación sobre reforma agraria, pero se sabe que las autoridades competentes no han hecho nada para aplicarla.
La concentración parcelaria y el reordenamiento rural son los procesos más conocidos para mejorar la estructura agraria corrigiendo la excesiva fragmentación de la tierra.
La concentración parcelaria y el reordenamiento rural
La concentración parcelaria es concebida como un proceso que implica un conjunto de medidas encaminadas al reagrupamiento de pequeñas parcelas. Su cometido principal es reunir en un lote o en reducido número de lotes el abundante número de parcelas que existen en una determinada zona bajo la misma propiedad o explotación.
El reordenamiento rural es conceptuado teóricamente en distintas formas. La que convoca más adhesiones de los estudiosos de esta temática (y que reconocen que lo “rural” incluye tanto la tierra como el hombre que habita en ella) es postulada como un proceso más amplio e integral que significa modificar no solo la tenencia de la tierra sino incorporar -o modificar mejorando- infraestructura y servicios que construyan en conjunto el bien común en circunscripciones determinadas. Es decir, no solo resolver el problema de aguda fragmentación de la tierra labrantía sino promover el buen vivir de la población campesina asentada en ella (5).
En la derogada Ley de Reforma Agraria Art. 102° se normó los cometidos que tienen ambos procesos que deben ser impulsados por iniciativa de los organismos de reforma agraria o por acción directa de los minifundistas:
a) Asignar a cada propietario en un solo lote o si esto no fuera posible, en un reducido número de lotes, una superficie equivalente en clase de tierra a la de las parcelas que anteriormente poseía;
b) Reunir en cuanto sea conciliable con lo señalado en el inciso anterior, las parcelas cultivadas por un mismo agricultor, inclusive cuando pertenezcan a distintos propietarios;
c) Aumentar la extensión de las pequeñas parcelas cuya explotación resulte antieconómica y dar a las nuevas parcelas acceso a las vías de comunicación; y,
d) Complementar las acciones anteriores con la reducción al máximo posible de la dispersión actual de la población rural. En el Art. 107° de esa ley se preveía dotar de tierras a quienes hayan resultado excluidos de procesos de concentración parcelaria.
La concentración parcelaria y el reordenamiento rural tienen dos escollos fundamentales: Por un lado, la escasa cultura del medio campesino que hace dificultosa la motivación, es decir la difusión de las ventajas que traería un proceso de esta naturaleza; y por otro, el ancestral apego de los agricultores y muy especialmente de nuestros campesinos a las tierras recibidas de los antepasados. El arraigo de los campesinos en muchos lugares se complica con la existencia de creencias religiosas, teológicas, que deifican la tierra como “la Pachamama”.
Los planes de concentración parcelaria y reordenamiento rural son de difícil y compleja ejecución, sobre todo cuando más fragmentada está la tierra y por tanto hay notable cantidad de propietarios y posesionarios de la misma que deben aprobar, después de múltiples operaciones administrativas y legales (planos sucesivos que reflejen las aproximaciones sucesivas al ideal concreto perseguido, resoluciones, escrituras, titulaciones etc.) la nueva realidad territorial que surja en la zona de aplicación de los procesos.
Sin embargo, eso no deberá constituir óbice en los casos de zonas de minifundios que implique el incumplimiento de la función social de la tierra y empezar a resolver uno de los grandes problemas de tenencia de la tierra en el Perú.
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(1) Centro de Estudios i Documentación Social; “La vida del campesino” léxico 1964- pág. 179.
(2) Centro de Estudios y documentación Social: “Vocabulario Social” México 1963 pág. 86.
(3) Diario El Comercio 3 de octubre de 2021.
(4) Pérez Llena, Eduardo: Conferencia en la Secretaría de Agricultura, México.
FAO: “Concentración Parcelaria. Principios de Legislación”
(5) FAO: “Concentración Parcelaria. Principios de Legislación”
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